十八大报告提出“三个倡导”，明确将“法治”纳入社会主义核心价值体系。这是1997年中央提出“依法治国”后，党和国家在法治建设理念上的重大转变：法律有其自身的内在正义价值，不单纯是一种社会调控手段或工具。而后续党和国家在信访政策上的重大调整，也反映了这种理念转变向具体社会行动的快速迁移。从法治理念到国家具体制度层面的重大变化，都要求从社会主义核心价值观角度对“法治”做出“全新”阐释。

　　基本含义：法律之治

　　法治是以“法”为载体的社会主义核心价值体系的子系统，因而它必然得符合“形式正义”的要求，即法律之治。我们通常所谓的“依法治国”“依法行政”“法律至上”“法律主治”等都可以归到其中去。“法律之治”可以归结为以下几个方面：

　　（1）建立完备的法律体系，即建立中国特色的社会主义法律制度体系。法治首先是一种涉及整个国家和社会的全范围的制度设计或安排，一种以“法律”为核心建立的社会秩序——法治秩序：即法律基本上确定了人们参与其中的几乎所有主要社会活动的基本结构。因此，“法治”意味着必须以完备的法律体系作支撑，赋予调整社会关系的规则以法律形式，对私人交往中使用强迫手段给予严格限制，专门的国家立法机关至少对一些极端重要的强制拥有绝对的权力。

　　（2）法律至上，核心是宪法至上。“法治秩序”本身包含了这样的观念：调整社会关系的规则系统内部存在一个效力“等级塔”，法律规则在这个“塔”中拥有至尊地位，任何公开的规则都要遵循它们。当然，“法律”在不同的文化语境中，有不同的含义，判决在我国现阶段不具有立法效力，宪法处在社会规范“效力塔”的最顶端，是国家法律体系的终极规范，“法治”在很大程度上就是“宪治”。

　　（3）法律是社会治理的普遍范式。在法治秩序中，法律是一种预设的基本承诺，是社会成员所共同接受的一组假设、理论、准则和方法的总和，也是一个共同体成员所共享的信仰、价值、技术等的集合，是生活于其中的人们共同遵守的世界观和行为方式，它为调整人们行为和社会合作提供了基本框架：每一个行为的一头连着中立、一般的规则，而另一头连着强制、特定的责任，任何行为都要在法律规则面前获得辩解。

　　（4）法律一经公布便得维持稳定性，不得朝令夕改。法律不能朝令夕改，不能使遵守它的人们从观察他或她所受的惩罚中领会到新规范的内容；法治秩序就是给民众提供合法期望的一个基础（即法律）来组织社会行为。但法律的稳定性远不止此，还延伸包括：法律必须为公众所知并被公开宣传；其含义须得到清楚规定；其规则的陈述和意向都应当是普遍的……

　　（5）司法终结制度。与法律之治相对应的社会矛盾纠纷解决机制是司法终结制度。法治秩序不仅仅是一种普遍性的社会治理范式，而且也是一种国家层面的分权民主体制和恰当的形式程序。法律不过是强制公开以便人们遵守的规则，并不能自我执行，亦不能立时解决实际存在的社会纠纷和冲突；故，法治秩序还包括创设法律的执行机构和专职的第三方裁决，由特定国家或社会机构运用适当的方法来贯彻法律规则，对某个或某些已确定好的领域行使最后权威，以控制一定范围内人们的活动和保护正当利益。由于行政的效力先定性和分权民主原则，司法成为保证法律被遵守、执行、适用的最后防线，任何经过合法、完整司法程序而做出的最终裁决都是终局性的，都应遵循“一案不二诉”“一事不再理”的原则，不得进入其他程序。维护司法裁决的终局性就是维护法律的权威。

　　（6）塑造理性人人格。对民众而言，法律不仅意味着应然或必然，而且还是一种切实有效的力量。但是，法律是理性人的游戏和交往规则，非理性人属于法治社会的异类，非理性行为是违逆法治和应受法律谴责的行为，所以法律只为理性人带来好处，并由此构成其行为及其合法性的基础，并转化为一种个人交往的能力和力量。法治秩序的优势在于此，其局限性也在于此。

　　（7）法律应得到很好的遵守。塑造理性人人格就是培育社会的守法品格和精神，“邦国虽有良法，要是人民不能全都遵循，仍然不能实现法治。”

　　总之，法治的第一要义就是“法律之治”，它包括法律制度的一切形式结构：依法治国，依法行政，依法司法，依法治理，依法办事，依法塑造公民人格，法律之外不应有多余的特权和额外的负担。

　　内在要求：善、正义

　　法治是一种基于法律建构的社会秩序，因而法治包含对法律规则本身公正性、正当性、合理性的价值判断，即法律正义。只有当法律本身是正义的时候，才建立了人们合法期望的基础，构成人们之间相互信赖以及他们的期望没有实现时提出反对或主张的基础。正义确实有一张普洛透斯似的脸，“变幻无常，随时可呈现不同形状并具有极不相同的面貌”，但就建设社会主义和谐社会而言，正义“就是社会各方面的利益关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理”，贯彻“人民主权”原则：在立法层面，制度安排要促进社会进步，符合社会发展规律，满足社会中绝大多数人最大利益的需要，各种权利、义务、责任、利益做到恰当分配；在行政执法层面，政府及其工作人员要严格依法行政，自觉带头守法，尊重法律，维护法律权威，按照合法、合理、比例、程序正当原则依法行使执法权、决定权、自由裁量权，做到合法执法、合理执法、及时执法、高效执法、有效执法、诚信执法、节约执法，尊重人权，维护各方正当权益；在司法层面，尽最大限度维护法院独立、中立，避免司法等级化、商业化、行政化、地方化，保障法官权益和公正、公开行使审判权，确保任何进入司法程序的社会冲突、纠纷能得到正确、合法、合理、公正、平等对待，真正赋予法院对进入司法程序案件的终局性裁决权和对立法、行政的监督权；在社会层面，制度设计要体现对人的关怀和尊重，赋予自由、平等优先地位，禁止歧视，保护弱者，维护一般机会均等和一般性社会资源分配公平，支持各项合法文化事业发展，推进社会和谐进步。

　　法治秩序的内在要求，就是法律作为一种制度安排的目的价值，包括外在的、个人伦理层面的“善”和内在的、社会共同体层面的“正义”两个方面，前者是个人主义的，后者则是集体主义的。

　　时代精神：服务、诚信、节约、正理

　　法治是一个随着时代内容不断充实的范畴。在当代，由于受现代性进一步开展引发的部门分殊化、资讯网络化、全球化、知识经济化及相伴随而来的风险社会，到上世纪90年代新公共管理和新公共服务理论兴起，放松管制、社会自治、组织再造、政府瘦身、政策网络治理等行政合理性议题被引入法治领域，法治已经增添了不同于过往的时代内涵：（1）政府合法性的根据不是宪法和法律的赋权，而是公众意愿和公共利益；政府的首要职责就是提供公共服务，关心和满足公众正当需求，建立与公民之间的信任和合作关系，树立诚信政府形象。（2）任何制度设计、行政和司法过程强调以结果为导向，按照市场观念运作公共资源和公共品供给模式，进行成本核算，建立节约型政府，权力行使不仅要遵循合法、合理原则，更要遵循比例原则。（3）矫正“经济人”假设，用“社会人”视角看待公民，坚持以人为本，尊重人的尊严，保障人权，“服务而非掌舵，重视人而非盯住生产效率”。（4）强调实践理性，关注制度设计的社会条件，立法被视为“着眼于现实”而非“着眼于安排”的一个公共选择过程。（5）反对先验主义正义观和法治的“契约论途径”，主张“正理的正义观”和引入“中立的旁观者”机制，相信法律效力只有在不脱离民众生活实际的情况下才能实现。（陶清德 作者系甘肃省委党校法学部副教授）

（文章来源：甘肃日报）

（责任编辑：韩芳 审核签发：苏刚）